Бизнес позовут в космос: как закон о ГЧП изменит отрасль в России
Проекты

Бизнес позовут в космос: как закон о ГЧП изменит отрасль в России

17 июля 2024 года, 08:13

17 июля Совет Федерации принял закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП) в космической сфере. Неделей ранее его поддержала Госдума РФ. В ближайшее время его подпишет президент и он вступит в силу. Закон значительно расширяет возможности частных компаний по инвестициям в космические проекты, что позволит отрасли развиваться динамичнее. Так, если бизнес получит правовую защиту, поддержку государства и доступ к инфраструктуре Роскосмоса, то госкорпорация — дополнительные инвестиции, новые идеи и ускоренные сроки реализации проектов. На чем будут основываться принципы ГЧП, какие проекты этот механизм затронет в первую очередь и какую пользу нововведения принесут российскому космосу, в нашем материале.

Успешные примеры ГЧП: США, Япония и ЕС

Потребность в том, чтобы поддержать развитие частной инициативы в космосе, назрела в России давно. И сегодня необходимая для этого нормативно-правовая база уже почти готова — 9 июля депутаты Госдумы приняли сразу во втором и третьем чтениях законопроект о ГЧП в космической сфере, а на этой неделе его рассмотрели члены Совета Федерации.

Новые поправки, по словам парламентариев, позволят не только создать «наилучшие условия» для привлечения частных инвестиций в отрасль, но и увеличат долю участия российских коммерческих компаний на мировом космическом рынке. Более того, как полагают эксперты, ГЧП в нынешней экономической ситуации может и вовсе стать ключевым механизмом взаимодействия государства и бизнеса.

Главным образом механизмы ГЧП хотят задействовать для реализации проектов по широкополосному доступу в интернет и дистанционному зондированию Земли (ДЗЗ), к которым Роскосмос начнет активно привлекать частные компании. Ярким показателем того, что принципы такого партнерства действительно будут эффективны для подобного рода сложных и капиталоемких «космических» задач, может служить опыт зарубежных стран.

Примером государственно-частного партнерства является программа NASA по доставке грузов на МКС с помощью частных компаний — COTS (Commercial Orbital Transportation Services). Она связана с разработкой транспортных средств: в рамках нее государство профинансировало разработку новых ракет-носителей и грузовых кораблей для снабжения станции компаниями Orbital Sciences и SpaceX на общую сумму $800 млн, после чего отдельным контрактом заказало у них услуги снабжения по программе CRS (является производной от COTS и предполагает фактическую доставку грузов).

Кроме того, на базе этих принципов реализуется проект военных спутников связи нового поколения Skynet 5 в Великобритании и ведется производство ракет-носителей в Японии. Последний случай особенно интересный — в прошлом году правительство страны учредило фонд в размере $6,7 млрд на следующие 10 лет, наделив JAXA правом инвестировать в частные компании. Одна из целей этой инициативы — обеспечить к 2030-м годам возможность запуска до 30 ракет в год (как частных, так и государственных).

Отдельно стоит упомянуть и масштабный европейский проект по созданию спутниковой группировки IRIS², которая будет насчитывать 170 аппаратов. Цель этой инициативы — обеспечить спутниковым интернетом всю территорию Европы. Примечательно, что ЕС планирует профинансировать только 40% работ (вложив $2,6 млрд), а остальное возьмет на себя консорциум из ведущих европейских спутниковых и аэрокосмических компаний — Eutelsat, SES, Airbus D&S, Thales Alenia Space, OHB, Deutsche Telekom, Orange и др. Если проект реализуют, то на обеспечение государственных задач будет использована только часть спутниковой емкости, а все остальное — на рынке.

Что же касается нашей страны, то механизмы ГЧП прежде всего будут способствовать развитию рынка спутниковых услуг и сервисов, а также созданию новых возможностей для предпринимательской деятельности. Эффекты, которые окажет такое партнерство (и в первую очередь привлеченные инвестиции) на российскую космическую отрасль, можно разделить на прямые и косвенные.

Если говорить о прямых эффектах, то благодаря механизмам ГЧП можно будет улучшить системы связи, повысить точность метеорологических прогнозов, расширить возможности использования данных ДЗЗ, получить новую геологическую информацию, стимулировать  производственную активность, создать новые рабочие места и т.д.

При этом косвенные эффекты от инвестиций предполагают, что космические программы окажут благотворное влияние на макроэкономические показатели развития страны. Речь идет, в частности, о перераспределении прибыли и затрат между отраслями экономики, использовании услуг спутниковой связи и ДЗЗ в других отраслях народного хозяйства, стабилизации макроэкономического климата, улучшении рыночной ситуации и прочем. Все это, по сути, является источником дополнительных доходов для бюджета.

В этом смысле успешным примером является Китай, где бизнес играет далеко не последнюю роль в развитии космической отрасли. ГЧП позволило обеспечить темп роста китайской военной промышленности не менее чем на 15%, а затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) выросли более чем на 3%. Произошло уменьшение разграничений между военными и гражданскими НИОКР.

От Роскосмоса — инфраструктура, от бизнеса — прибыль

Понятно, что государственно-частное партнерство реализуется не только в космосе, но и других отраслях, и во всех этих сферах сохраняются единые, базовые принципы — равенство интересов сторон, возмездность, ответственность за исполнение условий контракта и так далее по списку. Но космическая отрасль очень специфична — для нее характерны длительные сроки окупаемости вложений, высокая капиталоемкость проектов и сопутствующие риски, что не может не накладывать на ГЧП определенный отпечаток.

Так, в частности, в космических проектах, реализуемых на принципах ГЧП, государство сохраняет за собой приоритет в развитии сегмента upstream (все, что касается создания космической техники, выведения на орбиту и управления спутниками), а частный сектор получает возможность коммерциализации космических услуг в сегменте downstream. В последнем случае речь идет об использовании результатов космической деятельности на Земле.

Как это может выражаться? Например, государство может передавать во владение и пользование уже созданные объекты наземной и космической инфраструктуры, либо же брать на себя производство космических аппаратов и их запуски. Частный концессионер-оператор, со своей стороны, отвечает за управление и коммерциализацию услуг космической системы.

Есть еще такой вариант: государство частично финансирует разработку космических систем той или иной компании, а взамен обязывает ее предоставить определенный объем услуг для решения национальных задач, при этом сохраняя право продажи свободного ресурса системы на открытом рынке. Либо же третий сценарий: государство привлекает частные инвестиции в свои космические проекты, позволяя разделить их высокие риски и предоставляя определенную гарантию инвестору.

Как следствие — наиболее популярным в мире типом взаимодействия государства и частного бизнеса в космосе является тот, который сводится к формуле: «государственная инфраструктура + частная компания-оператор».

К слову, именно такой принцип и закладывается в новом российском законопроекте. Из него следует, что объекты космической инфраструктуры, созданные в рамках концессионного соглашения, могут передаваться во владение и пользование концессионера (то есть частной компании) в целях осуществления операторской деятельности. Кроме того, во владение и пользование частников может передаваться техника или ее отдельные компоненты (тоже созданные в рамках концессионного соглашения), за исключением тех, которые уже являются государственной собственностью и эксплуатируются Минобороны или Роскосмосом.

Отдельно отмечается, что договоры можно заключать только на будущие проекты, куда государство будет привлекать частные инвестиции. Проще говоря, законопроект о ГЧП разграничивает область возможного участия бизнеса в космической деятельности РФ (стратегические объекты остаются в исключительном владении государства).

В этом заключается еще один специфический принцип ГЧП в космосе — в сферу ответственности частного бизнеса могут передать основные прикладные направления, но контроль, целеполагание и координация общей технологической политики останется за государством. Исключением не станет обеспечение задач национальной безопасности и неприкладных задач (пилотируемый и дальний космос, фундаментальные исследования и пр.).

Помимо разделения затрат (и прибыли) между государством и частными компаниями, еще одним важным принципом ГЧП является возврат инвестиций. В случае с космической отраслью прямой возврат в бюджет средств, инвестированных государством, заменяется косвенным. В частности, через рост собираемых налогов — за счет активизации хозяйственной деятельности частных компаний, повышения социально-экономической эффективности и общего экономического роста с использованием космической связи, навигации и геоинформационных систем.

Экономия бюджета и снижение рисков: польза от ГЧП

С механизмами ГЧП в космосе — понятно, но в чем выгода такого партнерства для Роскосмоса? Во-первых, это позволит сэкономить бюджетные средства. Для реализации инновационных проектов госкорпорация сможет привлекать частные инвестиции, а свои средства — сосредоточить на других приоритетных для государства задачах.

Помимо этого, ГЧП позволяет минимизировать бюджетные риски при реализации тех или иных проектов: их можно будет справедливо распределить между государством (то есть Роскосмосом) и частным бизнесом. Например, коммерческой компании могут быть частично переданы технические, финансовые и операционные риски.

Еще одно преимущество государственно-частного партнерства — ускорение темпов развития космической отрасли и внедрения инноваций благодаря более гибкой структуре частного бизнеса. Также частный бизнес может предложить новые идеи и перспективные направления для инвестиций.

Наконец, тесное сотрудничество Роскосмоса и частных компаний должно существенно сократить сроки реализации проектов. Ведь бизнес в первую очередь мотивирован получением прибыли, а значит, стремится к оптимизации процессов работы и внедрению новых технологий в производство.

Что же касается частных компаний, то они получат доступ к инфраструктуре Роскосмоса (за некоторыми исключениями, о которых мы упоминали ранее), например, наземной инфраструктуре для спутниковых систем, космодромам, исследовательским центрам и т.д. Также ГЧП обеспечит частному бизнесу более стабильную среду для инвестирования, при этом гарантируя правовую защиту и поддержку государства.

Кроме того, частникам не придется тратить ресурсы на НИОКР — самую затратную и длительную стадию разработки продукта в любой отрасли, не говоря уже о космосе. Эти затраты берет на себя государство, поэтому частный бизнес может «срезать углы» и сразу начать с масштабирования продукта или услуги и их коммерциализации. Партнерство такого плана будет особенно полезно при разработке конкурентоспособных абонентских терминалов для спутниковых группировок, создающихся в рамках проекта «Сфера».

«Новый статус» Роскосмоса определит проекты для ГЧП

В целом же механизмы ГЧП позволят объединить ресурсы и компетенции Роскосмоса и частного бизнеса для реализации масштабных и технологически сложных проектов, причем с высокой эффективностью и меньшими рисками. Но для каких именно проектов можно будет реализовать подобное партнерство?

По мнению экспертов, основной фокус будет сосредоточен на тех проектах, где ожидается высокая отдача от инвестиций. Это прежде всего касается создания многоспутниковых систем связи и ДЗЗ, космических аппаратов, конечных услуг и сервисов для клиентов, а также новых перспективных систем вывода на орбиту.

Все дело в том, что новый законопроект о ГЧП расширяет полномочия Роскосмоса, в частности позволяет ему заключать соглашения о ГЧП и концессионные соглашения в отношении объектов космической инфраструктуры, а также осуществлять от имени РФ полномочия публичного партнера.

Законопроект о ГЧП — только начало

Впрочем, подготовка соответствующего законопроекта — это лишь первый шаг на пути успешной реализации ГЧП в российской космической сфере. В дальнейшем потребуется еще модернизировать законодательную базу, чтобы облегчить создание и работу самих партнерств. Так, нужно разработать формы и механизмы участия частных компаний в формировании и предоставлении результатов космической деятельности.

Сейчас в РФ изучают возможность принятия ряда подзаконных актов, которые как раз и конкретизируют разделение функций государства и бизнеса. Не стоит забывать и о федеральном проекте, который был подготовлен Роскосмосом. В нем предусмотрены нормы, содействующие государственно-частному партнерству в области ДЗЗ и развитию рынка спутниковых услуг в целом. Эту инициативу планируют включить в план законопроектной деятельности правительства РФ на 2024 год.

В ноябре появилась информация о том, что в рамках этого проекта Роскосмос собирается выкупить ресурсы ДЗЗ у шести коммерческих компаний, заключив с ними «форвардные» контракты. Отмечалось, что такими предприятиями станут, в частности, «Спутникс», НПК «Барл» и «Стилспэйс». В апреле 2024 года Совет Федерации одобрил закон, который позволяет Роскосмосу продавать данные ДЗЗ потребителям — спутниковые снимки и другие продукты. Окончательно нормативно-правовую базу, которая будет регулировать правоотношения в сфере ДЗЗ, сформируют в 2025 году.

Что же касается существующей законодательной базы, то сегодня ГЧП осуществляется в рамках «дорожной карты» федерального проекта «Развитие высокотехнологичного направления "Перспективные космические системы и сервисы"». Проект, на который в 2024 году выделят более 1,4 миллиарда рублей, предполагает формирование до 2030 года объединенной информационной космической системы России и вовлечение частных компаний в космическую отрасль. Участниками «дорожной карты» являются МФТИ, «Сканэкс», ФГУП «Космическая связь», «Бюро 1440», «Ситроникс» и структуры «Газпрома».

Планы на ближайшее десятилетие

Сотрудничество с частным бизнесом и привлечение внебюджетных средств должно помочь Роскосмосу повысить уровень коммерциализации космической деятельности и, как следствие, снизить нагрузку на бюджет. Для этого к 2030 году госкорпорация хочет увеличить объем внебюджетной выручки на 46% (по отношению к аналогичному показателю за 2023-й), а в части продажи результатов космической деятельности (услуги спутниковой связи, ДЗЗ и навигации) — на 45%.

Ранее Юрий Борисов заявил, что основная задача, которую он будет ставить перед всем коллективом космической отрасли в 2024 году,  — это выйти на безубыточность. По его оценке, заметный рост выпуска продукции и предоставления услуг начнется в конце 2025 — начале 2026 года, когда стартует переход к новой индустриальной модели и заработает новый закон о коммерциализации космических услуг.